Регулирование цифровых платформ и экосистем: какой путь должна выбрать Россия?

18
августа
2022
Институт исследований интернета (ИИИ) подготовил доклад о регулировании цифровых экосистем в России и в мире. По мнению аналитиков, российское антимонопольное законодательство и судебная практика в сфере цифровых рынков зачастую опережает другие страны, а саморегулирование в сфере IT показало себя эффективным. Эксперты ИИИ считают, что в текущих условиях одним из основных направлений регулирования в России должна стать поддержка национальных игроков и сохранение возможностей для появления новых устойчивых экосистем и платформ. В связи с этим опыт ЕС, США и КНР по регулированию цифровых платформ должен применяться с большой осторожностью, чтобы не нанести вред перспективам развития и конкуренции игроков на отечественном цифровом рынке.

Основные выводы

1) В КНР, Евросоюзе, Германии и США развитие регулирования экосистем и платформ в первую очередь сконцентрировано либо на защите локальных компаний и рынков от давления глобальных экосистем, либо на борьбе с монополизацией собственных цифровых рынков несколькими компаниями-гигантами.

В свою очередь в России монополизация на большинстве цифровых рынков отсутствует, компаниями уже используются развитые механизмы саморегулирования, а национальный бизнес активно представлен почти во всех сегментах и активно конкурирует с международными платформами и экосистемами.

В связи с этим опыт ЕС, США и КНР по регулированию цифровых платформ должен применяться с большой осторожностью, чтобы не нанести вред перспективам развития местных платформ и конкуренции на цифровом отечественном рынке.

2) В первую очередь регуляторов рассмотренных в докладе юрисдикций волнуют вопросы применения антимонопольных норм к компаниям, использующим цифровую платформенную бизнес-модель. Поэтому основным объектом регулирования являются владельцы цифровых платформ, которые соответствуют определенным количественным или качественным критериям. Понятие цифровых экосистем либо не упоминается, либо рассматривается как особая бизнес-модель цифровой платформы.

3) В большинстве рассмотренных стран применяется комплексный подход к определению доминирующего положения, сочетающий количественные и качественные критерии. Доля платформы на товарном рынке нигде не является однозначным критерием доминирования. Также практикуется индивидуальный подход к анализу конкретной ситуации на рынке.

Похожая логика используется ФАС России в проекте Пятого антимонопольного пакета, где помимо доли на товарном рынке предполагается введение качественных критериев доминирования платформ. Но в законопроекте пока не сформулировано четкого определения ключевого качественного критерия доминирования  – «решающего влияния на рынок», поэтому существует риск того, что влияние платформы будет фактически оцениваться ФАС  по доле на товарном рынке, что противоречит общемировой практике.

4) В части рассматриваемых стран для доминирующих компаний уже существует или предлагается к принятию перечень «антиконкурентных практик», применение которых запрещено им по умолчанию. Однако зачастую использование выделенных практик обусловлено технологическими или бизнес-процессами экосистем и платформ, а не желанием снизить конкуренцию на рынке. Поэтому тотальный запрет на их применение часто встречаются с критикой как со стороны бизнеса, так и в процессе обсуждения парламентами стран.

Более точным критерием антиконкурентной практики может являться ее неоправданное применение, злоупотребления, преследующие цели давления на конкурентов, поставщиков или пользователей.

К примеру, этот подход уже используется в Германии, а также в действующем антимонопольном законодательстве РФ, позволяя регулятору сконцентрироваться на определении факта злоупотребления доминирующим положением, не вводя тотального запрета на отдельные бизнес-практики и не ограничивая, таким образом, эволюционное развитие игроков рынка.  

5) Регуляторы рассмотренных в докладе юрисдикций активно вовлекаются в защиту поставщиков от антиконкурентных действий платформ, руководствуясь целями повышения прозрачности их взаимодействия.

В России отношения поставщиков и операторов платформ заинтересовали регулятора не так давно. Однако применение инструментов саморегулирования позволило уже в 2021 году внедрить Базовые принципы взаимодействия участников цифровых рынков, а в 2022 году при поддержке Минпромторга России подписать с крупнейшими маркетплейсами страны Стандарты взаимодействия, описывающие общие принципы работы маркетплейсов с продавцами.

ФАС и Минпромторг планируют следить за соблюдением данных принципов и стандартов, что позволяет в рамках саморегулирования предотвратить те же злоупотребления, которые выделяются в международной практике, но при этом обойтись без жестких ограничений, затрудняющих развитие рынка.

6) Несмотря на то, что доступ к данным является одним из ключевых факторов для сохранения конкуренции на цифровых рынках и для развития инноваций, регуляторы рассмотренных стран стараются соблюсти баланс между реализацией прав игроков рынка, конкурирующих с платформой или зависящих от нее, защитой прав пользователей и интересами самой платформы. Чрезмерные требования относительно доступа к данным могут снизить инвестиционные стимулы платформ и повлечь чрезмерные расходы на имплементацию, а также могут противоречить положениям в области защиты персональных данных и коммерческой тайны.

В России такой баланс интересов достигается за счет саморегулирования и работы Ассоциации больших данных, объединяющей ключевых участников цифровых рынков. При ее содействии в 2019 году был разработан  Кодекс этики использования данных, играющий роль руководствующего документа для платформ в вопросах, касающихся защиты прав граждан и компаний в сфере оборота данных, не подпадающих под существующий федеральный закон «О персональных данных» или другие нормативные правовые акты.

7) В вопросе о переносимости данных, как частном случае регулирования работы крупных платформ с данными, регуляторы сталкиваются с той же сложностью баланса интересов. Поэтому во многих рассмотренных юрисдикциях активно развиваются технологические решения, расширяющие возможности пользователей по межплатформенному переносу своих данных, и при этом реализованные собственными усилиями цифровых экосистем, без какого-либо регуляторного вмешательства.

В России крупные цифровые компании тоже нередко внедряют локальные решения, связанные с предоставлением пользователям доступа к собираемым о них данным, переносимостью или удалением данных. Но среди российских пользователей пока не наблюдается активного интереса к подобным инструментам, а действующее законодательство и сейчас никак не ограничивает переход потребителей как между цифровыми платформами,  так и между платформами и отдельными поставщиками.

8) Концентрация рынков вокруг крупных цифровых платформ привлекает активное внимание регуляторов во всех рассмотренных странах. Вместе с тем полный запрет на сделки для доминирующих компаний несет риски как для развития данных цифровых платформ, так и для экосистемы поддержки стартапов из-за сниженной привлекательности венчурных инвестиций при таких правилах.

В центре внимания регулятора должна стоять обоснованность подобных сделок и индивидуальная оценка последствий слияний в случае крупных цифровых платформ и экосистем. Следуя данной логике, ФАС России в проекте Пятого антимонопольного пакета предлагает согласование сделок с ФАС при превышении порога по цене сделки. Так под контроль антимонопольных органов попадут сделки по приобретению стартапов, которые могут пока иметь небольшую балансовую стоимость активов, но представлять большую ценность для покупателя.

В целом, при использовании практик из других национальных юрисдикций, необходимо учитывать текущую рыночную ситуацию в этих странах и комплексно анализировать плюсы и минусы внедряемых законодательных новелл.

В России национальные игроки достаточно сильны, антимонопольное законодательство и судебная практика в сфере цифровых рынков зачастую опережает другие страны, а также существуют давние традиции эффективного саморегулирования в сфере IT — например, в деятельности ФАС России в отношении «Принципов взаимодействия участников цифровых рынков», использовании данных (Кодекс этики использования данных) и т. д.

Таким образом в России одним из основных направлений регулирования становится поддержка национальных игроков и сохранение возможностей для появления новых устойчивых экосистем и платформ.